Debatt ● egil kallerud
Krisen i Forskningsrådet er en arv fra Solbergregjeringen
Den nye regjeringen må ta den politiske belastningen med å gjennomføre kutt som den tidligere regjeringen egentlig foretok, men på finurlig vis unngikk å gjennomføre selv, skriver Egil Kallerud.
Denne teksten er et debattinnlegg. Innholdet i teksten uttrykker forfatterens egen mening.
Likviditetskrisen i Forskningsrådet synes i stor grad å ha sammenheng med Solbergregjeringens mangeårige bruk av ettårige budsjettkutt som tiltak for å redusere rådets store avsetninger av ikke utbetalte midler.
Spesialrådgiver i Nifu
Uklar tiltaksbeskrivelse, dårlig kommunikasjon mellom råd og eierdepartement og betydelig nedgang i rådets bevilgninger over flere år er faktorer som ser ut til å ha bidratt til at situasjonen er blitt svært alvorlig.
Når det skal ryddes opp, bør Res-EU-ordningen fullfinansieres, og rådet bør ha vide fullmakter til fleksibel likviditetsstyring, men å gi rådet adgang til reell omfordeling er kontroversielt og problematisk.
Borten Moe har startet sin statsrådsgjerning med et brak, men langt fra slik sektoren ønsker det. Så langt har mye dreid seg om større og mindre innstrammings- og innsparingstiltak, fra tak på bruk av konsulenter til stans av byggingen av Ocean Space Center.
Borten Moes forhold til Forskningsrådet har blitt anstrengt, etter at han først tok rådet kraftig fatt for å ha fordelt midler til Fellesløft IV uten bevilgningsdekning og nå følger opp med den, hva norsk statsforvaltning angår, uvanlig dramatiske, nærmest Trump-aktige sparkingen av Forskningsrådets sittende styre, for å rydde opp i en situasjon som skal være oppstått som følge av grove mangler i rådets økonomistyring.
Saken skal, liksom Fellesløft-saken, dreie seg om at rådet bruker midler ut over tildelte bevilgningsrammer. Men sektoren oppfatter det som noe annet og mye mer enn budsjett- og økonomistyring.
Store ord settes i omløp – «total katastrofe», «kutt» med «langvarige, dramatiske konsekvenser»; norsk forsknings framtid er satt i spill; saken er et spørsmål om «om hvilket samfunn vi skal leve i» og om å «opprettholde velferdsstaten» – til og med om «tiåringer med kreftdiagnoser skal leve eller dø».
Budsjett- og økonomistyringsspørsmål er typisk kjennetegnet av innfløkte detaljer og teknikaliteter som det gjerne er krevende for utenforstående å få fullgod innsikt i. Mange kunne nok vært mer nøkterne og avventende i sine reaksjoner, i det minste inntil den varslede eksterne gjennomgangen gir flere svar på hva saken «egentlig» dreier seg om, (bare) (dårlig) forvaltningspraksis eller (også) (ny) forskningspolitikk? Og hvor dramatiske vil tiltakene til sjuende og sist måtte bli for å få rådet ut av uføret?
Mange spørsmål bør besvares svar før ansvar og skyld fordeles, forklaringer fastslås og konsekvenser tas. Innfallsvinkelen for denne kommentaren er sakens mulige røtter i de seneste års statsbudsjetter, basert på erfaringer fra Nifus årlige analyser av hva statsbudsjettet betyr for forskning og høyere utdanning.
I den synsvinkelen ser mye ut til å ha gått galt i gjennomføringen av det tiltaket regjeringen startet og har benyttet siden 2017 for å redusere Forskningsrådets store avsetninger:
ettårige kutt i bevilgningene til utvalgte formål, kombinert med midlertidig «gjenbruk» av avsetninger av ennå ikke utbetalte bevilgninger fra tidligere år, slik at berørte aktiviteter kan videreføres på samme nivå tross bevilgningskuttet.
Mye i proposisjonenes beskrivelser av tiltaket trekker i retning av at kuttene skal forstås som tekniske, i og med at aktivitetsnivået skal opprettholdes og tiltaket kun er begrunnet som grep for å redusere avsetningene. Men kuttene er og har hele tiden vært reelle.
Å opprettholde aktivitetsnivået i kuttåret med dekning i ikke utbetalte midler fra bevilgninger fra tidligere år til andre formål, medfører at kuttet må dekkes inn over framtidige bevilgninger til aktiviteten. Aktivitetens samlede bevilgningsnivå over tid er ikke det samme uansett om det er foretatt kutt eller ikke.
Med mindre det tas tilstrekkelig høyde for at «lånet» fra andre virksomheters bevilgninger skal dekkes av framtidige bevilgninger til aktiviteten, vil dobbeltbruken av bevilgninger før eller senere komme til syne som overforbruk. Slik saken framstår, er det tilsynelatende det Forskningsrådet har gjort og nå erfarer de smertefulle konsekvensene av.
Forskningsrådet har fått tyn for å ha oppfattet kuttene som «lån» som senere skulle innfris i form av økte bevilgninger. Men om rådet har misoppfattet kuttene som tekniske og handlet deretter, er det ikke heltuforståelig.
Beskrivelsen av tiltaket i proposisjonene har over flere år vært varianter av følgende: «Den ettårige reduksjonen skal ikke føre til redusert aktivitet, og Forskningsrådet skal fortsette å lyse ut midler i tråd med sine planer» (Kunnskapsdepartementets proposisjon for 2020).
«Tilbakeføringen» av kuttene i påfølgende års budsjetter har, med eksempel fra KDs proposisjon for 2021, vært beskrevet slik: «Forskningsrådet kan i 2021 legge opp til aktivitet med utgangspunkt i at desse midlane vil bli tilbakeførte i 2022» (uthevet her).
Men «tilbakeføringen» har aldri betydd at rådet ville få et senere påslag av ekstra midler tilsvarende kuttet, kun om å tilbakestille bevilgningsnivået fra året før kuttet.
Rådets oppfatning av kuttet som «lån» ville i substans vært korrekt dersom kuttet skulle oppfattes og håndteres som et rent teknisk budsjettgrep, uten noen som helst effekt på aktivitetsvolumet.
I så fall skulle kuttene kompenseres dobbelt, ved tilbakeføring av tidligere års bevilgningsnivå og ved tilleggsbevilgning senere år tilsvarende kuttene.
Det har aldri vært tanken, ifølge uttalelse fra ekspedisjonssjef Anne Line Wold i Kunnskapsdepartementet til Klassekampen 20. mai:
«Neste år er bevilgningen tilbake på samme nivå som året før. Man får altså ikke tilbake beløpet som ble kuttet på toppen av dette.»
På spørsmål fra avisen om rådet kan ha stolt for mye på formuleringene i budsjettet, er svaret:
«Hvis Forskningsrådet var usikre på hvordan formuleringene i statsbudsjettet og departementenes tildelingsbrev skulle forstås, burde de ha oppklart dette med Kunnskapsdepartementet.»
Noe må ha sviktet i kommunikasjonen mellom råd og eierdepartement.
Oppklaringen burde ha skjedd, for så mye i regjeringens beskrivelse av tiltaket har fremhevet de tekniske sidene av kuttene at det et stykke på vei har, med rådets ord, «kamuflert» de reelle bevilgningsreduksjonene.
Ikke dermed sagt at Forskningsrådets misforståelse er forståelig – om dette viser seg å være en sentral faktor i saken, er det oppsiktsvekkende at det ikke på et tidlig tidspunkt ble brakt klarhet om et spørsmål med så omfattende budsjettkonsekvenser, uansett hvem som burde tatt initiativ til det.
Det er som kjent ikke helt uvanlig at det i budsjettproposisjoner forekommer en del halvkvedede, tvetydige og uklare formuleringer, gjerne i beskrivelser av tiltak der det er politisk ønskelig å tone ned negative aspekter og konsekvenser, men uten å gå så langt at det kan bli sak om å feilinformere Stortinget av det.
I denne saken har den avgåtte regjeringen hatt god politisk gevinst av at tiltaket er blitt oppfattet som et vinn-vinn-tiltak som gir i pose og sekk, både reduserte avsetninger og bibeholdt aktivitetsnivå. I tillegg, naturligvis, til at grepet har frigjort midler til andre satsinger – et ekte kinderegg.
Dette kan nå ha kommet til syne som en budsjettmessig snubletråd som den avgåtte regjeringen på dette budsjettområdet la inn til den påtroppende. Den nye regjeringen må ta den politiske belastningen med å gjennomføre kutt som den tidligere regjeringen egentlig foretok, men på finurlig vis unngikk å gjennomføre selv. Men dramatikken i måten å gjøre tingene på er naturligvis fullt og helt Borten Moes.
Effekten av de ettårige kuttene inngår i en betydelig realnedgang i Forskningsrådets bevilgninger i perioden da regjeringen har foretatt disse kuttene for å redusere rådets avsetninger.
Det framgår av figuren at rådets bevilgninger i 2021 var nesten 9 prosent lavere enn i 2018, målt i faste priser (kategori A i figuren). Forskjellen er markant til budsjettutviklingen innenfor bevilgningskategorien, der universiteters og høgskolers (anslåtte) forskningsbevilgninger utgjør den altoverveiende andelen (kategori C). De hadde i samme periode en realvekst på om lag 10 prosent.
De ettårige kuttene i perioden har bidratt til det negative vekstbildet, og innskrenket rådets økonomiske handlerom når konsekvensen av kuttene skulle innarbeides i budsjettene.
Om rådet ikke i tilstrekkelig grad har tatt høyde for denne konsekvensen av bevilgningsnedgangen, kan Borten Moe ha grunnlag for kritikk av rådets budsjettstyring og ryggdekning for å iverksette nødvendige tiltak for å bringe bevilgninger og utgifter i balanse.
I dét scenarioet blir det feil om innstrammingstiltakene som det nye styret må iverksette, oppfattes som politiske kutt i regi av Borten Moe; de er snarere å forstå som forsinket gjennomføring av kutt som den foregående regjering foretok, men som ble kamuflert/ikke oppdaget som sådan og dermed blir gjennomført først nå.
Men regjeringens ettårige kutt forklarer ikke hele Forskningsrådets dobbelt- og overbruksproblem. At ubalansen er så svært mye større på noen enkeltposter enn på andre, ser ut til å ha å mye å gjøre med måten rådet har valgt å håndtere sine avsetninger på.
Administrasjonens notat til styremøtet 16. mai viser at ubalansen er blitt særlig stor på noen enkeltposter, i første rekke KDs post 52, under kap. 285, der Fripro-bevilgninger utgjør 60 prosent, og post 53 på samme kapittel, til strategiske satsinger med strukturrettede formål.
Det framgår at en av årsakene til det store misforholdet er at rådet i stor grad synes å ha disponert avsetninger til formål under post 52 på selvstendig, forskningspolitisk grunnlag:
«Overbevilgningene var et ledd i å raskt redusere avsetningene gjennom å finansiere klart støtteverdige prosjekter på et område med stor søknadsmengde og lav innvielsesgrad».
Om det ble gjort i full bevissthet om at det binder opp framtidige Fripro-bevilgninger tilsvarende omfanget av «overbevilgningene», ville den nåværende «krisen» vært villet, varslet og ventet. Når så ikke synes å være tilfellet, kan rådet ha lagt til grunn at omdisponeringen kunne bli endelig, og så dette som en gylden anledning til å prioritere forskning det mener er særlig støtteverdig?
Når det nå synes klart at «lånet» vil måtte tilbakebetales, på en eller annen måte og i en eller annen grad, og dette kan komme til å ramme Fripro-prosjekter særlig hardt, må det også tas med i betraktningen at det er en konsekvens av at Fripro-prosjekter i en periode har fått høyere bevilgninger enn de ut fra Stortingets forutsetninger skulle hatt.
Samlet kan formålet til sjuende og sist få mer midler enn de etter reglene «skulle», særlig om de fullmakter mange nå mener rådet bør få, gir vidtgående fritak fra strenge krav til balanse på kapittel- og postnivå. Men uansett er det selvsagt svært uheldig med store svingninger eller midlertidige stopp i bevilgningene.
Hele problemet med den skjevfordelte ubalansen på kapittel- og postnivå kan, synes noen å mene, løses med en enkel fullmakt («som ikke koster noe») fra Stortinget som gir rådet den anledning til å sjonglere mellom poster som det ifølge DFØs utredning ikke har.
Slik saken diskuteres, er det imidlertid ikke klart om en slik fullmakt skal være begrenset til fleksibel likviditetsstyring eller om den også skal gi rådet adgang til å foreta reell og endelig omfordeling av midler.
I så fall vil endelig fordeling av midler mellom ulike formål i konsekvens kunne avvike betydelig fra bevilgningsrammene på berørte kapitler, poster og formål som er fastsatt i de årlige statsbudsjettene.
Spørsmålet er om fullmakten til fleksibel likviditetshåndtering de facto fulgte med på lasset da Stortinget godkjente ordningen med ettårige kutt for å redusere rådets avsetninger; uten slik adgang gir tiltaket lite mening.
Men formelt fritak fra bevilgningsreglementet i denne forstand endrer ikke realiteten i skjevfordelingen, dersom sluttresultatet likevel skal samsvare med Stortingets bevilgninger på kapittel- og postnivå.
Adgang til å foreta reelle og endelige omfordelinger og omprioriteringer vil nok enkelt kunne «løse» ubalanseproblemet, men da til stor gunst for alle formål med overbevilgninger og tilsvarende ugunst til formål som til evig og alltid vil ha mistet den delen av sine bevilgninger som har vært i omløp i denne prosessen.
Da blir dette mye mer enn et enkelt formalvedtak, potensielt omfattende og kontroversielle endringer kan bli lagt i potten – det forskningspolitiske sektoransvaret og ministeransvaret her bare nevnt som stikkord for hva som i så fall kan bli satt i spill.
I dette spørsmålet er presist og eksplisitt språk viktig og nødvendig; saken om de ettårige kuttene er selv eksempel på hva uklarheter og halvkvedede viser kan føre til.
Om universitetene er særlig bekymret for Fripro-bevilgningene under post 52, er den andre hovedmottaker av rådsbevilgninger – forskningsinstituttene – særlig opptatt av bevilgningen under kapitel 285, post 53 til ordningen med støtte til institutter som får EU-midler, Res-EU.
Den bidrar i stor grad til den store ubalansen på denne posten, men ikke som følge av dårlig økonomistyring. Her er problemet kombinasjonen av at ordningen er rettighetsbasert og at norske institutter gjør stor suksess i EU. Finansiering av rettighetsbaserte ordninger på poster med fast ramme er oppskrift på problemer, slik en også erfarte med den nedlagte gaveforsterkningsordningen.
For å løse denne spesielle komponenten i rådets overforbruksproblem, må tilleggsbevilgninger være fullt ut berettiget, om det ikke er det for de øvrige.
(Innlegget er først publisert på Forskningspolitikk)
Les også:
Følg flere debatter i akademia på Khronos meningsside
Nyeste artikler
Varslere står fram med alvorlige anklager mot Tromsø-professor
Har du planer om å mase på ungdommens utdanningsplaner i jula?
Khrono søker nyhetsjournalist
Regjeringen tvinger fram nye studiesteder. Nå står Kongsvinger for tur
En stortingsmelding bygd på ønsketenkning?
Mest lest
Tidligere har hun fått drapstrusler for forskningen sin. Men nå har det skjedd noe
Dette er Lise Øvreås sitt lag til rektorvalet ved UiB
ChatGPT fikk A på eksamen. — Skulle nesten bare mangle
Cecilie Hellestveit vurderer å slutte å snakke med media: — Klikkhoreri
To studenter er Årets navn i akademia