Snikinnfører ny finansiering. Stavanger taper, Bergen vinner

Fra 2025 innføres det et nytt finansieringssystem for universiteter og høgskoler. En rekke indikatorer knyttet til forskning og ekstern finansiering skal bort. 

Kunnskapsdepartementet legger fram et, etter manges mening, forslag til tjuvstart på innføringen av nytt finansieringssystem i sitt forslag til statsbudsjett for 2024.

— Vi trodde det var enighet om budsjettnøytralitet. Det blir nå brutt, både ved at man starter en slags snikinnføring av det nye systemet allerede fra 2024, men altså også ved at metoden en har valgt gir store forskjeller fra slik fordelingen hadde blitt med dagens system,sier Martin Tjelta, fagsjef for økonomi og virksomhetsstyring ved Universitetet i Stavanger (UiS).

Lukket ramme

Midlene knyttet til indikatorene for forskning og ekstern finansiering har vært fordelt fra en såkalt lukket ramme. Det betyr at institusjonene har måttet dele en gitt sum mellom seg.

Fra 2025 skal disse midlene gå inn i basisfinansieringen til universiteter og høgskoler. 

Dette gjelder indikatorer knyttet til vitenskapelig publisering, EU-midler, forskingsrådsmidler og bidrags- og oppdragsfinansiert aktivitet. Totalt har lukket ramme utgjort 3-5 prosent av den totale finansiering av universiteter og høgskoler.

Grunnlaget når den lukkede rammen skal inn i basisfinansieringen i 2025, er fordelingen i statsbudsjettet for 2024.

Krevde budsjettnøytralitet

Ikke alle indikatorer forsvinner. De som blir igjen, er en ny indikator for gjennomføring på normert tid, studiepoengproduksjon, samt doktorgradsstudent-uttelling. Alle disse har hatt og får en åpen ramme. Det vil si at du får utbetalt det du har oppnådd og dermed krav på, uavhengig av resultatene ved andre universiteter og høgskoler.

Samtidig har regjeringen laget et nytt system for finansieringen av studiepoengproduksjonen. Man går fra 6 til 3 kategorier, og man har en ny plassering av en rekke utdanninger.

Det har vært en forutsetning for sektoren at innføring av det nye systemet skulle være budsjettnøytralt.

— Vi forutsetter at finansieringssystemet innføres budsjettnøytralt, sa rektor Anne Borg ved landets største universitetet NTNU, da hun avga sitt høringsinnspill om det nye systemet.

Med dette menes at det ikke skjer en omfordeling av midler, eller at noen skal tape eller vinne på det nye finansieringssystemet.

Uventa endring allerede fra 2024

Men så kom budsjettforslaget for 2024. Der har Kunnskapsdepartementet foregrepet innføring av nytt system fra 2025.

Det skriver i sin orientering om statsbudsjettet for universiteter og høgskoler: «Utteljinga i 2024 er berekna basert på eit treårig gjennomsnitt, slik at ikkje tilfeldige variasjonar i dei årlege resultata skal gi utslag i det varige løyvingsnivået for institusjonane framover.»

Det vanlige er at det er resultatet fra 2 år før som påvirker hva du får utbetalt. For budsjettet i 2024 skulle det være resultatet for 2022 som lå til grunn, men nå legger departementet til grunn resultatene fra 2020-2022.

— Vi har merket oss at departementet i 2024 har beregnet uttellingen på indikatorene i lukket ramme på et treårig snitt. Dette er vanlig praksis når et nytt system innføres, men det var uventet at departementet gjorde dette allerede i 2024-budsjettet, da det nye systemet ikke trer i kraft før i 2025, sier Sunniva Whittaker, leder for Universitets- og høgskolerådet (UHR).

Hun legger til at UHR har påpekt at måten det nye finansieringssystemet er presentert i statsbudsjettet ikke er transparent, noe som gjør det vanskelig å overskue effekten for institusjonene. 

— Vi har derfor bedt om et møte med Kunnskapsdepartementet for å få mer innsikt i detaljene, sier Whittaker.

— Store forskjeller

Martin Tjelta ved Universitetet i Stavanger forteller at mange har etterlyst gode beregninger fra departementet på hvordan det nye systemet vil slå ut. 

— Det har vi fortsatt til gode å få se. Regjeringen vil ha tillitsreform, det ser ut til at vi må minne dem om at tillit må gå begge veier. Universiteter og høgskoler må få innsikt i hva departementet har lagt til grunn når de har kommet fram til sine ulike vedtak. Usikkerheten er nå stor i sektoren på hvordan det nye systemet vil slå ut, sier Tjelta.

Han har selv sett på utslaget av å legge årene 2020-22 til grunn, framfor 2022. For hans eget universitetet er utslaget stort. 

UiS får over 5 millioner mindre i 2024 enn de har regnet med. UiS og Universitetet i Oslo er de to største taperne.

Vinneren er Universitetet i Bergen som får 10 millioner mer enn de skulle etter de egentlige reglene.

Se utslagene for utvalgte utdanningsinstitusjoner i tabellen nederst i artikkelen.

— Og det er jo ikke nok med det: Det er dette som blir grunnlaget når denne indikatoren skal inn basisrammen. Så betydninger er stor med tanke på hva de enkelte institusjonene får utbetalt i 2024, da det påvirker basisfinansieringen for «evig og alltid», det vil si til en nytt system innføres, forklarer Tjelta.

Har etterlyst konsekvensutredninger

Universiteter og høgskoler har gjentatte ganger etterlyst konsekvensberegninger fra departementet når de nå innfører et helt nytt system.

Universitetet i Stavanger er blant dem.

— Regjeringen snakker om tillitsreform, men den tilliten må gå begge veier. Departementet må vise fram sine beregninger slik at vi ser hva som ligger bak de beslutninger de tar, mener Tjelta.

Det er ingen som vet helt hvordan det slår ut med nye kategorier og bare indikatorer på utdanningssiden.

Departementet sendte ut et høringsbrev om dette senhøstes 2022 med kort svarfrist. Kritikken lot ikke vente på seg.

— Her er det store spørsmål som reises, med potensielt store konsekvenser og uten analyser og risikovurderinger, sa rektor ved Universitetet i Oslo, Svein Stølen. Også rektor ved Universitetet i Sørøst-Norge, Petter Aasen, UiB-rektor Margareth Hagen og UiT-rektor Dag Rune Olsen var kritiske.

Universitets- og høgskolerådet advarte og fryktet «ekstreme utfall» av noen av forslagene.

— Det er vanskelig å ta stilling til endringer i finansieringskategoriene uten at vi er kjent med beregningsgrunnlag og konsekvenser dette vil ha for den samlede finansieringen, skrev Universitetet i Bergen, i sin høringsuttalelse i januar 2023.

De ferske mer sårbare

Tjelta har også sett på fordelingen mellom det resultatbaserte delen og basisfinansieringen til universiteter og høgskoler når et nytt system skal innføres.

Norges mest forskningsintensive universiteter var blant de som var mest skeptiske til at indikatorene for forsknings skulle ut. Paradoksalt nok kan det se ut til at de likevel har mest å tjene på akkurat dette. Skal vi tro fagsjefen ved Universitetet i Stavanger.

— Det vi vet er at de universitetene som før var forskningstunge blir mindre sårbare for svingninger, relativt sett, enn de universiteter og høgskoler som har vært og er mer utdanningstunge, trekker Tjelta fram.

Han peker på hvor mye av universiteter og høgskolers finansiering som nå blir avhengig av oppnådde resultater.

— Vi ser at den resultatbaserte andelen av finansieringen av for eksempelvis Universitetet i Oslo reduseres til rundt 23 prosent, mens eksempelvis Høgskolen på Vestlandet (HVL) vil ligge på 30 prosent. Det betyr at HVL og også mitt eget universitetet Universitetet i Stavanger blir langt mer sårbare når vi nå ser at ungdomskullene, og dermed studentkullene går ned, og som en konsekvens av dette vil det leveres færre studiepoeng i årene framover, sier han.

Tjelta lurer på hvordan regjeringen og Kunnskapsdepartementet har vurdert disse utslagene.

— Det betyr jo at utdanningstunge institusjoner blant annet i distriktene vil bli mer sårbare. Det forundrer meg når det er Senterpartiet selv som sitter i førersete i vår sektor i regjeringen, sier Tjelta.

(Kunnskapsdepartementet hadde ikke anledning til å svare på Khronos spørsmål tirsdag).